全國人大常委會擬出臺相關決定 為持續推進備案審查工作提供法治支撐

　　“小備案審查法”呼之欲出值得期待

　　□ 本報記者 朱寧寧

　　我國備案審查工作即將迎來一項重磅舉措，首個全國人大常委會關于完善和加強備案審查制度的決定呼之欲出——

　　2022年度備案審查工作報告顯示，2023年，全國人大常委會將研究出臺關于完善和加強備案審查制度的決定，進一步健全備案審查制度體系，提高全面落實“有件必備、有備必審、有錯必糾”的水平。《法治日報》記者近日獲悉，目前決定的起草工作已基本完成并征求多方意見。

　　對于該決定，很多業界人士將其視為“小備案審查法”，認為這是貫徹黨的二十大精神和黨中央決策部署、落實立法法等相關法律修改要求、總結黨的十八大以來備案審查工作積累的實踐經驗、構建更加完善的備案審查制度的一項重要舉措。

　　多名專家在接受記者采訪時指出，全國人大常委會就備案審查工作出臺專門決定十分必要且意義重大，有利于全國人大常委會更好地行使憲法、法律賦予的監督職權，充分發揮備案審查制度作為憲法監督制度保障憲法和法律實施、維護國家法治統一的重要作用，堅決糾正和撤銷違反憲法、法律的規范性文件。

　　出臺決定的時機已經成熟

　　從1979年在地方組織法中規定地方性法規備案制度，到1982年全國人大常委會對地方性法規首次開展審查，40多年來，我國備案審查制度經歷從無到有、從有到優的發展過程，并進入不斷常態化、顯性化、制度化的狀態。尤其是黨的十八大以來，黨中央把依憲治國、依憲執政擺在突出位置，加強備案審查制度和能力建設，注重發揮憲法在治國理政中的重要作用，切實保護公民合法權益。我國備案審查實踐不斷豐富，從“鴨子鳧水”走向“揚帆起航”。

　　短短幾年時間里，公民、組織提出的審查建議屢創新高，這不僅是公民、組織提出審查建議渠道通暢的結果，也是備案審查制度社會影響力不斷擴大的標志，更是人民代表大會制度集民意、聚民心、匯民智、解民憂的生動體現。備案審查制度成為很多公眾心目中最管用的規范性文件監督制度。

　　在浙江大學光華法學院教授鄭磊看來，之所以選擇在2023年計劃出臺決定，可謂“水到渠成”。

　　“作為全面深入貫徹實施黨的二十大精神的重要工作部署，全國人大常委會開局之年研究出臺決定，恰逢其時。”鄭磊指出，此次研究出臺決定有多方面的基礎積累，首要的就是政策基礎。黨的十八屆四中全會提出加強備案審查制度和能力建設。黨的二十大報告提出完善和加強備案審查制度。新時代新征程為備案審查工作不僅提出而且與時俱進地更新著要求，備案審查制度建設在“加強”型新時代基礎上進階到“完善”型新征程。

　　除了具備政策基礎，鄭磊認為選擇在此時研究出臺決定還具備了扎實的工作基礎。

　　2019年12月16日，十三屆全國人大常委會第四十四次委員長會議通過了《法規、司法解釋備案審查工作辦法》（以下簡稱《工作辦法》），將原有的《行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、經濟特區法規備案審查工作程序》《司法解釋備案審查工作程序》進行合并和豐富完善，從而為備案審查工作提供了統一的工作制度規范。

　　在此基礎上，近些年來備案審查逐步法律化也為此次決定的研究出臺提供了法律基礎。2022年3月，地方組織法迎來修改，“聽取和審議備案審查工作情況報告”增列為地方各級人大常委會的法定職權。同年6月，全國人大常委會議事規則修改，備案審查工作情況報告增列為常委會全體會議定期聽取的報告。在已有制度基礎上，備案審查法律化在2023年全面提速。2023年3月，立法法完成修改。此次修法涉及備案審查制度的，不論是條文數目還是條款內容，幅度都比較大，修改內容涉及10余處。監督法修改程序也即將啟動。

　　“隨著相關法律的修改逐步展開、扎實推進，在‘四法聯彈’式局部法律化、連續法律化的基礎上，備案審查法律制度已經需要專題法律化、集成法律化。因此，出臺決定的時機已經成熟。”鄭磊說。

　　做好銜接確保備案審查依法進行

　　在業內人士看來，此次研究出臺決定，既是全國人大常委會切實履行憲法監督職責的體現，也是加強備案審查制度建設的標志。

　　“目前涉及備案審查制度的規定分散在立法法、監督法、地方組織法、民族區域自治法、特別行政區基本法等多部法律中。同時，《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》《法規規章備案條例》《軍事立法工作條例》等也涉及與全國人大常委會的備案審查進行銜接聯動的規定。因此，有必要出臺一個統一的備案審查決定來規范全國人大常委會的備案審查工作，同時也有必要通過決定來回應相關各方對與人大進行備案審查銜接聯動的關切。”北京航空航天大學法學院長聘教授、備案審查制度研究中心主任王鍇說。

　　王鍇認為，此次研究出臺決定的一個重要作用，是遵循憲法的原則和規定，通過決定正確處理決定與相關法律之間的關系，貫徹實施好新修改的立法法、全國人大常委會議事規則、地方組織法等法律，并根據實踐需要進一步細化、補充和完善相關制度機制，形成一套系統完備的備案審查制度體系，確保備案審查工作依法進行。

　　符合人大監督制度發展完善慣例

　　備案審查是全國人大常委會的一項重要監督職權。分析為何此次以全國人大常委會決定的形式來推進和完善備案審查工作，上海交通大學凱原法學院教授林彥分析指出，出臺決定與全國人大常委會監督權制度化、法律化的慣常經驗相吻合。

　　“不管是在執法檢查、預算監督，還是經濟監督等領域，以往全國人大常委會均會在實踐不斷積累的基礎上適時通過專門的決定、決議，將這些實踐法治化。”林彥以執法檢查為例說，1993年，八屆全國人大常委會通過關于加強對法律實施情況檢查監督的若干規定，在總結監督實踐的基礎上初步構建了執法檢查的制度框架；1999年，九屆全國人大常委會在反思執法檢查中存在問題的基礎上通過了《關于改進全國人大常委會執法檢查工作的幾點意見》。又如，在預算監督領域，1999年，九屆全國人大常委會通過關于加強中央預算審查監督的決定，將憲法和預算法中的相關規定具體化。2021年，十三屆全國人大常委會對該決定進行了修訂，進一步完善了預算監督法律制度。

　　“因此，以決定的形式來完善發展備案審查制度，符合全國人大常委會監督制度發展、完善的慣例。”林彥說。

　　吸收經驗賦予備案審查更大張力空間

　　多位業內人士在接受采訪時指出，吸收以往好的內容實現制度擴容，賦予備案審查制度更大的張力和空間，也是此次研究出臺決定的重要考量。

　　“將實踐中一些行之有效的做法上升到法律層面予以確立，可以充分發揮其指引作用。”王鍇以全過程人民民主為例指出，實踐中，備案審查已經積累了很多體現全過程人民民主的做法和經驗。比如，2019年，“中國人大網”開通審查建議的“一鍵提交”通道，為公民提出備案審查申請提供了極大便利。目前，全國人大常委會收到的審查建議中超六成都是通過網絡提交的。同時，審查機關在備案審查過程中注重聽取各方面的意見，注重將依申請審查與人大代表議案、政協委員提案相結合。

　　2021年，全國人大常委會法工委成立了備案審查專家委員會。對于審查過程中遇到的一些疑難法律問題，審查機關會專門組織委員會的專家進行論證。

　　“這些舉措都是備案審查工作貫徹全過程人民民主的生動實踐，有必要將其加以吸收并借鑒。”王鍇說。

　　在林彥看來，此次研究出臺決定是新時代備案審查工作提質增效的題中之義。“目前備案審查實踐部門、公眾等各方對備案審查工作的制度定位、運行程序、制度效用等提出了更多具體而現實的需求，因此有必要在已有法律制度基礎上進一步提升法律供給的針對性、精準度和可持續性，以便為備案審查提質增效提供更加明確、系統、權威的法治保障。”

　　此外，林彥指出，決定還有一個重要作用在于彌補《工作辦法》因位階過低而影響效用發揮的問題。“立法法、監督法等現有法律規定相對原則，無法囊括備案審查實踐各個方面。《工作辦法》雖然更為具體詳盡，但位階較低。出臺決定，既能對立法法、監督法等法律中未涉及的問題進行規范，又能彌補《工作辦法》因位階低而帶來的問題。”林彥說。