作者：熊柴、陳偉（浙江清華長三角研究院產城融合研究中心）

　　縣城是城鄉融合發展和共同富裕的關鍵樞紐，在我國未來城鎮化布局中占有重要地位。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》以下筒稱《意見》，指明了縣域城鎮化發展方向，將在“十四五”乃至更長時期影響縣域經濟社會的高質量發展。

　　推進縣城建設是高質量發展的內在要求

　　縣城在我國經濟社會發展中的地位十分重要。從區劃看，縣及縣級市數量分別為1472個、394個，合計約占縣級行政區劃數量的65%。從人口看，我國一半左右人口居住在縣域，其中縣及縣級市城區人口合計2.5億，占全國城鎮人口的近30%。從經濟看，縣及縣級市GDP體量占全國GDP的近2/5，其中作為縣域經濟核心的縣城及縣級市城區GDP占全國GDP的近1/4。

　　從局部看，縣城發展總體面臨兩大形勢。一是盡管多數縣域常住人口在凈流出，縣城人口總體持續集聚但將日益分化。隨著中國經濟轉型，農村富余勞動力就地轉移、返鄉創業現象日益增加，農民在縣城就業安家現象普遍。當前占縣城總數約85%的大多數縣城人口仍在增長，一些縣城人口增速甚至超過城市，只有約15%的縣城人口在持續減少。從趨勢看，在城鎮化中后期，隨著人口持續向大城市、都市圈和城市群集聚，縣城人口將更加呈現持續集聚、大體穩定、持續減少等差異化趨勢。二是縣城建設發展明顯滯后，與滿足廣大人民群眾美好生活的需要存在明顯差距。盡管過去縣城建設取得長足進步，但與城市相比，縣城仍普遍存在產業支撐能力不強、市政設施水平不高、公共服務供給不足、人居環境質量不高等問題。并且，作為通常的縣域政治經濟文化中心和人口聚集中心，縣城建設發展關系縣城乃至縣域的民生質量。

　　從全局看，縣城建設是黨中央、國務院在新發展階段作出的重要決策部署，短期有利于擴大內需，中長期有利于推進新型城鎮化、城鄉融合發展、推進共同富裕。從短期看，當前縣城人均市政公用設施固定資產投資、人均消費支出分別僅為城市的1/2、2/3左右，縣城建設有利于開拓新的巨大投資消費空間，促進形成強大國內市場。從中長期看，當前縣城城區人口平均約13萬，縣城建設有利于完善以城市群為主體、以都市圈為重點、以中心城市為引領、中小城市分類發展的新型城鎮化戰略；縣城位于“城尾鄉頭”，縣城建設有利于推進城鄉要素跨界配置和產業協同發展，支撐鄉村振興和農業農村現代化；縣城建設將縮小地區差距、城鄉差距、收入差距、基本公共服務差距，有利于增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感。

　　科學認識和正確把握縣城發展的總體趨勢

　　縣城建設既要立足縣城本身，還要跳出縣城看縣城，從縣域全境以及縣域與周邊地區特別是大城市的關系全面把握。重點是做好以下三方面工作：

　　一是分類特色發展。縣城數量大、類型多，情況千差萬別，有些縣城人口超過20萬甚至50萬，有些縣城人口不到5萬甚至不到1萬。推進縣城建設需充分尊重縣城發展規律、立足地方實際條件，在完善產業支撐、市政設施、公共服務、人居環境等四大領域綜合服務功能的基礎上，突出特色、錯位發展。中央以主體功能區規劃為基礎、結合都市圈城市群規劃發展，首次將縣城劃分為五類并提出原則性指引：加快發展大城市周邊縣城，積極培育專業功能縣城，合理發展農產品主產區縣城，有序發展重點生態功能區縣城，引導人口流失縣城轉型發展。并且，鑒于縣城產業基礎普遍薄弱，政策高度重視培育發展特色優勢產業，并基于五類縣城劃分提出不同的產業發展方向。但需注意的是，五類縣城劃分并非是完全并列的關系，其中存在重疊。比如，第一類位于大城市周邊的縣城依據是否位于都市圈和城市群范圍內劃分，而全國位于都市圈范圍內、都市圈外城市群內、城市群外的縣城數量大約各占1/3，即使是都市圈內的縣城也有可能同時為其他類型縣城。因此，縣城建設需按照分類引導的原則，堅持“一縣一策”。

　　二是輻射帶動鄉村。縣城建設不只是要把縣城建好，還要輻射帶動縣域廣大鄉村，讓縣城建設發展的成果更加惠及整個縣域。當前我國5億農村常住人口中的大部分居住在縣域內的鄉村地區，即使城鎮化率在2035年達到約75%，鄉村常住人口仍將高達約3.5億。與2020年縣城建設相關文件對比，本次文件的一大亮點是促進縣城與鄉村功能銜接互補，要求推進縣城基礎設施、公共服務向鄉村延伸覆蓋，核心是建立健全縣城輻射帶動鄉村的長效機制。考慮到鄉村人口仍在大量向城鎮集聚，在推動縣城輻射帶動鄉村工作中，要以發展的眼光看問題，既要立足縣域人口分布現狀、也要立足長遠，兼顧公平與效率，創新縣城輻射帶動鄉村的模式和方式，促進相關建設在短期和中長期的效益優化。

　　三是統籌發展安全。縣城建設需回答錢從哪來、地怎么管、怎么建設等核心問題，這些問題分別與財政安全、糧食安全、文化和生態安全等問題密切相關。針對“錢從哪來”問題，鑒于縣級層面財力普遍不足、一些地方債務風險較為突出等情況，政策要求在科學編制和完善建設方案的基礎上，區分不同類型建設項目性質，通過多種方式積極引導支持各類市場主體廣泛參與，并及時總結推廣示范地區典型經驗。針對“地怎么管”問題，鑒于縣城建設用地利用總體粗放和鄉村建設用地存量巨大等情況，政策要求嚴格落實耕地和永久基本農田，加強存量建設用地再開發，合理安排新增建設用地指標，穩妥有序推進農村集體經營性建設用地入市等。同時，政策還首次提出建立健全省以下財政轉移支付、城鎮建設用地增加規模與農業轉移人口市民化的人地錢三掛鉤機制。針對“怎么建設”問題，鑒于一些地區在建設中“貪大媚洋求怪”以及只重視“面子”、不重視“里子”等情況，政策要求守住歷史文化根脈、防控災害事故風險。