作者：譚榮（浙江大學公共管理學院副院長、教授）

　　中辦、國辦日前印發的《全民所有自然資源資產所有權委托代理機制試點方案》（以下簡稱《方案》）提出，到2023年，基本建立統一行使、分類實施、分級代理、權責對等的所有權委托代理機制（以下簡稱委托代理機制）。《方案》的印發，引發了社會各界的關注。委托代理機制作為全民所有產權制度的一種具體行權方式，是產權制度的創新。它是繼國家將使用權從所有權分離之后，對自然資源產權制度開展的又一項重大改革。

　　一、為什么要建立健全委托代理機制

　　自然資源資產產權制度在實踐過程中出現了一系列亟需回應的議題。建立委托代理機制是為了回應其中若干項重要議題，包括公有制為什么行、如何破解自然資源整體治理難題、如何區分“運動員”和“裁判員”，以及如何讓市場在資源配置中起決定性作用等。

　　一是回應公有制為什么行。一些觀點認為，公有制不利于資源配置效率。在法律明確使用權可以從所有權分離并允許依法轉讓后，這些觀點的質疑就得到了回答。不過，全民所有制依然面臨另一個問題：政府將使用權出讓給市場主體前，各級政府為什么有積極性或責任心來管好、用好資源？

　　這個問題長期以來被實踐忽視了。無論是建設用地、礦產等具有經濟收益的自然資源使用權市場化過程，還是濕地、國家公園等具有顯著生態價值的自然資源保護修復過程，都容易出現中央、地方在收益分配和成本支出上的不對等。中央承擔過多、地方享受過多的局面業已形成。這種局面不利于全國范圍的自然資源可持續利用。

　　委托代理機制的目標之一就是合理配置央地間成本收益，以及確保地方行權的積極性和責任心——這是回答“公有制為什么行”不可或缺的內容。

　　二是回應自然資源整體性治理轉型的需要。自然資源具有整體性、系統性及其內在規律。“人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在林和草，這個生命共同體是人類生存發展的物質基礎”，習近平總書記的論述正是體現了自然資源的整體性特征。

　　一段時期以來，我國采取的是分部門行使不同自然資源的管理職責。這種職能劃分可以降低治理體系建設初期的制度成本，但部門間協調成本也會逐漸增加。為此，國家通過組建“自然資源部”來統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，這是邁向整體性治理的重要步驟。不過，組建自然資源部只是第一步，實踐中還需進一步明確不同級別、不同職能部門的權利和義務，這屬于政府內部治理結構上的優化。

　　委托代理機制的目標之二就是要解決行政“碎片化”造成的所有者不到位、權益不落實等問題——這是回應自然資源整體治理的必要舉措。

　　第三，回應政府行權面臨既是“運動員”又是“裁判員”的難題。各級政府出讓使用權的過程中面臨著兩種身份。一種是市場的參與者，即權利的出讓方；另一種是市場的監督者，即對權利出讓、使用、收益和處分等行為的監督。實踐中政府的這兩種身份并沒有完全區分，所以政府在一些情形下的行權過程被形容為既是“運動員”又是“裁判員”。兩種身份的重疊，容易造成資源被過度消耗。

　　《生態文明體制改革總體方案》中明確了改革原則，即“堅持自然資源資產的公有性質，創新產權制度，落實所有權，區分自然資源資產所有者權利和管理者權力，合理劃分中央地方事權和監管職責，保障全體人民分享全民所有自然資源資產收益”。委托代理機制就是進一步落實生態文明體制改革任務的需要。

　　委托代理機制的目標之三是對產權制度在管理體制上進行變革——這是回應區分政府行權“運動員”和“裁判員”的要求。

　　第四，回應讓市場在資源配置中起決定性作用。自然資源資產的重點在于“資產”，需要盡可能實現其價值最大化。在《中共中央 國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》印發后，打造統一的要素和資源市場，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用已經成為社會共識。

　　對于經營性自然資源資產，實踐中雖然已進入市場化、產業化階段，但依然面臨諸如部分資源有償使用仍缺位、部分資產交易機制不健全、部分資產收益分配機制不合理等問題。對于公益性自然資源資產，實踐中雖已在探索生態產品價值實現機制，但如何讓市場機制更好地保障資源可持續利用，仍是需要破解的難題。這些都意味著自然資源資產的價值實現，不僅僅是效率的問題，還涉及收益分享、責任共擔、可持續利用等義務或責任。

　　委托代理機制的目標之四是創新自然資源資產價值實現模式，并保障公平共享和可持續利用——這是回應如何讓市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用的要求。

　　二、委托代理機制試點面臨體制機制難題

　　委托代理機制幾乎是一項完全創新性的工作。當前試點面臨三類體制機制上的難題。

　　第一，地方存在一定的“卸責”行為和畏難情緒。編制自然資源清單是委托代理機制的核心內容，旨在將不同的權利（束）在不同層級之間進行合理配置。試點為此采取了便于實踐操作、抓主要矛盾、“去繁為簡”的做法。即試點并沒有針對全類型自然資源資產及其全部權利進行界定和分工，而是選擇了“7+1”類自然資源（即土地、礦產、海洋、森林、草原、濕地、水等七類資源和國家公園這類自然生態空間）來編制中央、省級和市地級的自然資源清單（即確立三級行權主體及其分工）。然而，試點過程中還是出現了地方職能部門二次“去繁為簡”的現象。即，地方往往只把已經開展的工作、正在行使的職能寫入清單，涉及到需要與其他部門協調、或者屬于新工作和新責任（甚至是新權力）的都盡量不列入清單。“多一事不如少一事”，以及最好不要涉及協調其他部門等，是出現此類現象的原因。

　　第二，行權很難厘清政府與市場邊界。行權主體需要因地制宜地采取多樣化市場模式來實現自然資源資產的價值。實踐中仍面臨市場機制不健全、政府干預市場配置等問題。這些問題在本質上都與三類權利關系不完善有關：一是行權主體的權利仍未厘清。在各類自然資源上都還存在權利主體缺位、越位等現象；二是具體的行權模式還有待探索。對于不同自然資源資產，如何讓市場發揮作用仍未有定論；三是全民所有與集體所有的關系需協調。尤其是當涉及兩類產權關系相鄰的情形時，往往存在所有權、使用權、管理權主體相互影響的問題。這三類不完善的產權權利關系，加大了厘清政府與市場邊界的難度。

　　第三，代理人面臨既是“運動員”又是“裁判員”難題。在概念上可以區分的角色，實踐中仍面臨體制難題。代理行權的主體，可以是市場中的“運動員”，但不應是市場中的“裁判員”。然而，實踐中地方在出讓使用權過程中對市場的干預依然較大；而部、省、市三級所有者權益的代理者，是受全民委托行使權利，其自身不應再承擔代理者的監督人。但實踐中相對獨立的代理者的監督體制還未建立。上述兩類“運動員”和“裁判員”的難題，意味著委托代理機制目前面臨“權利和義務”“權力和責任”不對等不匹配的問題。

　　三、做好閉環管理是解決體制機制難題的關鍵

　　為保障委托代理實效，應對體制機制挑戰，需要抓住機制設計的“牛鼻子”。所有權人不到位、管理權責不明確，既是體制機制改革的目標，又是行權實踐面臨的制度難題。只有做好權責區分、監管閉環的設計，才能解決委托代理面臨“代理人道德風險”的問題。委托代理過程中的監管工作分為兩類：一類是在委托代理關系下委托人對代理人行權的監管；另一類是在市場活動關系下有權部門對市場活動的監管。

　　目前，第一類監管的體制機制仍待健全。監督自然資源資產保護維護情況、各級行權代理人履職情況等，應該是獨立的行權“裁判員”的職責。概念上，委托人就是全民或國務院，代理人包括自然資源部、省級和市地級政府。不僅需要建立考評、報告、督察等“裁判員”制度來監督代理人，還需要把“裁判員”的權力落實給具體主體。雖然自然資源部、省級政府都可以承擔部分“裁判員”職能，依次對下級代理人進行監督，但此舉有可能混淆自身也是代理人（“運動員”）的角色。所以，行權“裁判員”最好由具有獨立考評權力、督察權力的部門來行使，比如各級人大、獨立的自然資源督察機構等。實踐中需要明確賦予這些“裁判員”的監管權力并建章立制。

　　第二類監管的體制機制也待健全。目前針對各類市場主體的監管體制仍面臨權責不清和監管失效等問題。在加快建設全國統一大市場的背景下，建立健全各類行權主體、市場主體共同參與自然資源資產的供給、經營和監督的機制，切實讓市場在配置自然資源資產中起決定性作用，是治理體系和治理能力現代化的基本要求。為此，需要將市場活動的參與者進一步規范化為市場的“掌舵人”“劃槳人”和“守夜人”等三類角色。部、省、市三級行權“運動員”，在市場活動中就需要承擔市場“掌舵人”的角色，市場“掌舵人”做好資源資產保護和利用規劃、儲備和管護制度，就可以通過市場化手段去鼓勵更多市場和社會主體承擔市場“劃槳人”的角色，體現著“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”。而市場的“守夜人”則應由諸如用途管制、執法監察、行業監管等行權主體之外的其他職能部門來承擔。

　　總之，委托代理的監管機制中需要明確五類主體的責權利關系：一是明確部、省、市三級行權“運動員”角色；二是建立健全對應級別的人民代表大會和相對獨立的自然資源督察承擔行權“裁判員”的角色；三是部、省、市三級行權“運動員”還要承擔好市場“掌舵人”角色；四是鼓勵更多市場和社會主體承擔好市場“劃槳人”角色。另外，由用途管制、執法監察和行業監管等主體承擔好市場“守夜人”的角色。試點需要進一步探索五類主體共同形成的相互獨立、相互配合、相互監督的責權利關系，做好閉環管理這個“牛鼻子”制度設計。