作者：張蔚文（浙江大學公共管理學院教授、副院長，浙江大學中國新型城鎮化研究院執行副院長）；孫思琪（浙江大學公共管理學院博士生）

　　城鎮化是現代化的必由之路，對推動經濟社會平穩健康發展、構建新發展格局、促進共同富裕都具有重要意義。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視新型城鎮化工作，提出了“以人為核心的新型城鎮化”命題。隨著頂層設計逐步完善與地方積極探索，我國城鎮化水平和質量大幅提升，新型城鎮化取得重大歷史性成就。近日，國家發改委發布了《“十四五”新型城鎮化實施方案》（以下簡稱《實施方案》），圍繞加快農業轉移人口市民化、優化城鎮化空間布局和形態、推進新型城市建設、提升城市治理水平、推進城鄉融合發展五個方面對深入推進以人為核心的新型城鎮化戰略作出全面部署，為推動城鎮化高質量發展指明了方向。“十四五”時期是我國開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、邁向第二個百年奮斗目標的第一個五年，加快推進以人為核心的新型城鎮化意義重大。依據《實施方案》，“十四五”時期新型城鎮化應把握五個原則。

　　（一）人本化

　　在以往的城鎮化過程中，對城鎮化的理解往往存在兩種偏誤：一種是“以物為核心”，即無休止的城市擴張和大規模的城市建設；另一種是將“人的城鎮化”片面理解為人口城鎮化，甚至采用強迫農民上樓等手段提升城鎮化率。在本次《實施方案》中，“公共服務”取代“基礎設施”成為了除“城鎮化”外出現最多的高頻詞，意味著“十四五”時期的城鎮化將更關注“人”的需求，強調城市公共服務和居民生活品質的提升。

　　“以人為核心的新型城鎮化”至少有兩個突出特點：一是城市居民的主體性。《實施方案》強調，“嚴禁隨意撤并村莊搞大社區、違背農民意愿大拆大建”。“以人為核心的新型城鎮化”充分尊重“人”的意愿，將“人”作為城市發展的目的，而非服務于城市發展。二是城市權利的普惠性。打破戶籍門檻，使新市民能夠享受與本地戶籍居民平等的待遇，使城鎮化的成果“惠及全民”。《實施方案》重申了此前中辦、國辦提出的戶籍制度改革政策，并首次提出“城鎮基本公共服務覆蓋全部未落戶常住人口”，多處強調對外來人口和本地人口、農業轉移人口和城鎮居民一視同仁。此外，“十四五”期間更加重視新市民的住房保障，將逐步使租購住房在享受公共服務上具有同等權利。

　　（二）差異化

　　我國幅員遼闊，各區域之間、大中小城市之間、同等級城市內部之間都存在較大差異。從近期的城鎮化相關政策來看，我國推進區域和城市差異化發展的思路是比較明確的。比如，此前發布的《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》就根據區位條件、要素稟賦等將縣城分為了五類。《實施方案》延續了差異化發展的思路，強調“順應城市興衰規律，順勢而為、因勢利導”。

　　一方面，要加大對人口流入地區的公共服務供給，特別是教育、住房等供求矛盾較為突出的領域。《實施方案》提出“加大人口集中流入城市義務教育階段學位供給”“以人口流入多的大城市為重點，擴大保障性租賃住房供給，著力解決符合條件的新市民、青年人等群體住房困難問題”。

　　另一方面，引導人口流出地區減少不必要的投資，走“精明收縮”的集聚集約發展道路，即“引導人口流失城市嚴控增量、盤活存量，促進人口和公共服務資源向城區集中”。值得注意的是，人口流出地減量規劃的前提是現有居民能享受均等化的基本公共服務水平。此外，對于一些處在農產品主產區或重點生態功能區的縣城，應該對其為保護糧食安全和生態環境所付出的犧牲進行適度補償。

　　（三）集約化

　　參照國內外一般規律，我國城鎮化進入了較快發展的中后期，該階段的典型特征是城鎮化速度減緩，城鎮化發展方式由規模擴張轉向質量提升。在農業轉移人口市民化方面，《實施方案》提出“存量優先、帶動增量”。相對于增加城鎮人口數量，“十四五”期間將更加注重現有城市居民的公共服務保障和就業能力提升。在城鎮化空間布局方面，“十四五”期間，城市群和都市圈將進一步集聚全國和區域內人口。同時，縣城作為城鎮化的重要載體，將成為集聚縣域要素、展現縣域風采的舞臺。為此，《實施方案》特別強調城市群、都市圈的公共服務共建共享以及縣城補短板強弱項。在城市建設方面，“城市更新”將取代“城市擴張”成為新發展階段的主基調。《實施方案》強調提高建設用地利用效率。促進城鎮建設用地集約高效利用，實行增量安排與消化存量掛鉤，嚴格控制新增建設用地規模，推動低效用地再開發，并提出探索增加混合產業、復合功能用地供給、鼓勵軌道交通地上地下空間綜合開發利用等，并對新建建筑提出了更為嚴格的限制，包括“注重改造活化既有建筑，防止大拆大建，防止隨意拆除老建筑、搬遷居民、砍伐老樹”“嚴格限制新建超高層建筑，不得新建500米以上建筑，嚴格限制新建250米以上建筑”。

　　（四）韌性化

　　伴隨著城鎮化快速發展，城市數量不斷增加、規模不斷擴大，城市面臨的風險因素也顯著增加。在百年未有之大變局下，安全和穩定的重要性將更為突出。

　　一是要提高城鎮化的系統韌性。頻發的公共安全事件和疫情防控經驗警醒我們，各類要素的高度集聚使城市系統日趨復雜，進一步增加了城市，尤其是大城市，面臨風險時的脆弱性。一旦幾個特大城市遭遇突發風險，將影響全國的內循環系統，造成難以估量的損失。《實施方案》要求超大特大城市合理控制人口密度，疏解功能、設施和過度集中的公共服務資源，同時發揮具有優勢的大中小城市、縣城和衛星鎮承接人口的能力。

　　二是要增強城市自身的基礎韌性。這要求嚴守生態底線，加強生態修復和環境保護，錨定碳達峰碳中和目標，打造綠色低碳的城市環境。在此基礎上，提高城市在防災減災、公共衛生防控救治和內澇治理等方面的能力，尤其是超大特大城市治理中的風險防控能力。

　　三是要提升基層治理水平。新冠肺炎疫情暴露了部分地區在基層群眾性自治上的缺失，《實施方案》首次將街道社區治理問題納入進來，倡導健全黨組織領導、社區居委會主導、人民群眾為主體，多元共治的基層社會治理體系，健全社會矛盾綜合治理機制。

　　（五）協同化

　　城市是一個復雜的巨系統，城鎮化也是一個系統性工程，需要中央到地方各級別政府、各業務部門堅持系統觀念，凝聚力量、協同推進。

　　一是區域協同。“十四五”期間，城市群和都市圈有望成為建立全國統一大市場的突破口，率先探索破解行政壁壘的一體化機制。《實施方案》提出“在城市群和都市圈內探索經濟管理權限與行政區范圍適度分離，建立跨行政區利益共享和成本共擔機制”。

　　二是城鄉協同。當前，我國城鄉發展不平衡的問題依然突出。在共同富裕的目標下，必須從城鄉融合的視角協同推進新型城鎮化與鄉村振興。《實施方案》從城鄉“人、地、錢”三大核心要素自由流動，推進城鄉規劃、公共服務、基礎設施、產業發展一體化等方面進行部署，保障農村居民共享城鎮化成果。

　　三是任務協同。堅持全國一盤棋，強化頂層設計和規劃引領。《實施方案》提出“完善全國公開統一的戶籍管理政務服務平臺” “推進基本養老保險全國統籌”等。這就要求發揮中央和地方兩個積極性，以目標導向推進多部門上下聯動。例如，為高質量完成新市民公共服務全覆蓋的目標，要“建立健全中央和省級農業轉移人口市民化的獎勵制度，建立財政、發改、公安等部門的工作協同機制”；為分類推動城市群發展，要“深入實施京津冀協同發展、長三角一體化發展、粵港澳大灣區建設等區域重大戰略”，并“健全城市群和都市圈協同發展機制”。