作者：史育龍（國(guó)家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任、研究員）

　　我國(guó)發(fā)展最大的不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，最大的不充分是農(nóng)村發(fā)展不充分。加快縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，讓廣大農(nóng)民共同分享現(xiàn)代化成果，讓農(nóng)村地區(qū)在現(xiàn)代化進(jìn)程中不掉隊(duì)，是新時(shí)期一項(xiàng)重大任務(wù)。《“十四五”推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》），針對(duì)要素流動(dòng)不暢這一長(zhǎng)期制約城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵因素，提出將縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點(diǎn)，加快建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，這些部署安排將為扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化奠定堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

　　一、城鄉(xiāng)融合發(fā)展是推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要舉措

　　2019年5月，習(xí)近平總書記在江西考察時(shí)指出，城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興互促互生。要構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、融合發(fā)展。2021年8月，習(xí)近平總書記在河北承德考察時(shí)強(qiáng)調(diào)，我們?nèi)娼ㄔO(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家，既要建設(shè)繁華的城市，也要建設(shè)繁榮的農(nóng)村，推動(dòng)形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。這些重要論述深刻揭示了城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興互促互生的關(guān)系，闡釋了從構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系入手，以城鄉(xiāng)融合發(fā)展促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的基本思路。要緊緊抓住工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系這個(gè)“牛鼻子”，強(qiáng)化以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路，這是促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略舉措。

　　城鄉(xiāng)融合發(fā)展有利于改善農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力和其他要素的組合，提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競(jìng)爭(zhēng)力。勞動(dòng)力、資本、技術(shù)和土地等生產(chǎn)要素的組合決定了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率和綜合效益，也決定了農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和現(xiàn)代化水平。改革開放以來，大量農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力從土地上解放出來，進(jìn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)部門，顯著改變了要素組合關(guān)系。2020年，我國(guó)農(nóng)業(yè)就業(yè)比重已由改革開放初期的70％下降到23.6％。2012年至2020年，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率由1.9萬元/人提高到4.4萬元/人，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率之比由5.1下降為3.7。近年來，隨著農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施條件改善、科技水平提高和支持政策不斷健全，吸引了外出農(nóng)民工回鄉(xiāng)和城市人才入鄉(xiāng)，而且?guī)?dòng)了資金、技術(shù)等要素回流農(nóng)村，促進(jìn)農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)、新模式發(fā)展，提高了農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競(jìng)爭(zhēng)力。

　　城鄉(xiāng)融合發(fā)展有利于提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈現(xiàn)代化水平，加快構(gòu)建現(xiàn)代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系。我國(guó)農(nóng)民人均占有耕地面積僅約3.5畝，農(nóng)村戶均耕地不足15畝，即使與人多地少的韓國(guó)、日本相比，也僅為其戶均耕地面積的二分之一左右。在耕地稀缺的情況下，提升農(nóng)民收入、擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)規(guī)模，必須從打造全產(chǎn)業(yè)鏈、提升增值收益上想辦法。推進(jìn)城鄉(xiāng)融合，可以打通城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)的制度性通道、暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)循環(huán)，有利于加快種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工流通業(yè)、農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，縱向延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，橫向拓展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)功能，多向提升鄉(xiāng)村價(jià)值，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系，夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的物質(zhì)基礎(chǔ)。

　　城鄉(xiāng)融合發(fā)展有利于提升農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量和公共服務(wù)水平，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。近年來，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管護(hù)的機(jī)制建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施水平明顯提升，全國(guó)農(nóng)村公路總里程已超過420萬公里，具備條件的建制村通硬化路達(dá)到100％，農(nóng)村自來水普及率和農(nóng)村集中式供水覆蓋人口比例分別達(dá)到83％和88％。隨著城鄉(xiāng)一體的基本公共服務(wù)提供機(jī)制逐步建立，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)向著制度接軌、質(zhì)量均衡、水平均等的方向持續(xù)邁進(jìn)，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展和城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)普惠共享將為農(nóng)村現(xiàn)代化奠定重要基礎(chǔ)。

　　城鄉(xiāng)融合發(fā)展有利于提升鄉(xiāng)村治理水平，改變農(nóng)村發(fā)展面貌。以要素自由流動(dòng)為核心的城鄉(xiāng)融合發(fā)展，在提升鄉(xiāng)村宜居和文明水平的同時(shí)，也為承接城市要素入鄉(xiāng)提供了基礎(chǔ)條件，城鄉(xiāng)人員交流顯著促進(jìn)了鄉(xiāng)村治理水平提升。截至2020年底，全國(guó)在崗駐村第一書記20多萬名，85％以上的村定期組織開展議事協(xié)商活動(dòng)。城鄉(xiāng)融合發(fā)展不僅改善了農(nóng)村人居環(huán)境、提升了鄉(xiāng)村治理水平，也賦予農(nóng)村以現(xiàn)代化的嶄新面貌。

　　二、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展關(guān)鍵在暢通城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)

　　以城鄉(xiāng)融合發(fā)展為重要抓手促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，重點(diǎn)是建立健全城鄉(xiāng)“人、地、錢”等要素的平等交換、雙向流動(dòng)的政策體系，促進(jìn)要素更多向鄉(xiāng)村流動(dòng)，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展持續(xù)注入新活力。

　　暢通城鄉(xiāng)人口自由雙向流動(dòng)渠道。改革開放以來，我國(guó)城鄉(xiāng)人口流動(dòng)規(guī)模顯著擴(kuò)大，但城鄉(xiāng)間實(shí)現(xiàn)雙向自由流動(dòng)仍有一定障礙。在城市，特別是在特大超大城市，相當(dāng)一部分有落戶意愿的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口無法落戶，也無法充分享有城市基本公共服務(wù)。在鄉(xiāng)村，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的封閉性，導(dǎo)致鄉(xiāng)村人才匱乏，缺乏生機(jī)和人氣。《規(guī)劃》提出，“十四五”時(shí)期，要繼續(xù)深化戶籍制度改革，不斷破除農(nóng)民進(jìn)城和人才入鄉(xiāng)的體制機(jī)制障礙，以暢通的人口流動(dòng)為城鄉(xiāng)協(xié)同高質(zhì)量發(fā)展提供持續(xù)動(dòng)力。一方面，加快健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化配套政策體系，確保農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市落得下、穩(wěn)得住。另一方面，加快建立城市人口向鄉(xiāng)村流動(dòng)的制度性通道，完善鄉(xiāng)村地區(qū)人才引進(jìn)、培養(yǎng)、使用、評(píng)價(jià)和激勵(lì)機(jī)制，允許入鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)人員在原籍地或就業(yè)創(chuàng)業(yè)地落戶并保障其享受相關(guān)權(quán)益。

　　深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。為更好盤活農(nóng)村土地資源、增強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力，《規(guī)劃》提出，“十四五”時(shí)期，要優(yōu)化城鄉(xiāng)土地資源的配置，建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，鼓勵(lì)對(duì)依法登記的宅基地等農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)合利用。要穩(wěn)妥有序推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，允許農(nóng)村集體在農(nóng)民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，健全集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的增值收益分配制度，保障進(jìn)城落戶農(nóng)民土地合法權(quán)益。要穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革，尊重農(nóng)民意愿，積極穩(wěn)妥盤活利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅。

　　強(qiáng)化農(nóng)村發(fā)展資金保障。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村發(fā)展面臨的資金不足問題較為突出，這其中既有金融服務(wù)供給不足的原因，也有財(cái)政資金支持不足、社會(huì)資本入鄉(xiāng)面臨障礙等因素。《規(guī)劃》在提出加強(qiáng)財(cái)政資金支持的基礎(chǔ)上，特別強(qiáng)調(diào)要建立工商資本入鄉(xiāng)促進(jìn)機(jī)制，探索在政府引導(dǎo)下工商資本與村集體的合作共贏模式。這也是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的應(yīng)有之義。要統(tǒng)籌整合、利用更好各方面的資金，尤其注重以制度改革引導(dǎo)工商資本投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村。積極探索在政府引導(dǎo)下工商資本與村集體合作共贏模式，發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)。要建立工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，確保農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)和農(nóng)民合法利益不受到侵害。

　　三、加快推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展

　　縣域是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體空間，縣域農(nóng)牧業(yè)增加值占全國(guó)的75％，鄉(xiāng)鎮(zhèn)個(gè)數(shù)占全國(guó)的73％。可以說，縣域是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的主陣地，縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展是助力農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的切入點(diǎn)。

　　一是強(qiáng)化縣域統(tǒng)籌規(guī)劃。在縣域內(nèi)推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，就是要把縣城、城鎮(zhèn)和農(nóng)村作為一個(gè)整體系統(tǒng)謀劃。統(tǒng)籌縣域城鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃建設(shè)，通盤考慮土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民點(diǎn)建設(shè)、人居環(huán)境整治、生態(tài)保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)和歷史文化傳承。要科學(xué)布局縣域村莊，因地制宜、分類推進(jìn)縣域內(nèi)村莊建設(shè)，規(guī)范開展全域土地綜合整治。

　　二是統(tǒng)籌縣域基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。持續(xù)健全縣域內(nèi)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管護(hù)機(jī)制，以縣城為中心，逐步推動(dòng)市政公用設(shè)施向規(guī)模較大中心鎮(zhèn)和周邊農(nóng)村延伸。系統(tǒng)完善農(nóng)村水、電、路、氣、訊、物流等基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。不斷推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、制度并軌，通過深化建立教育、醫(yī)療“共同體”、充分利用遠(yuǎn)程服務(wù)等方式，提升農(nóng)村教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化等公共服務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)縣域基本公共服務(wù)均等化。

　　三是完善縣鎮(zhèn)村聯(lián)動(dòng)發(fā)展體系。更好發(fā)揮縣城作為縣域綜合服務(wù)中心的功能，增強(qiáng)縣城集聚人口功能，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在縣域內(nèi)就近就業(yè)、就地城鎮(zhèn)化。要強(qiáng)化縣城發(fā)展要素支撐，補(bǔ)齊縣城發(fā)展短板弱項(xiàng)，發(fā)揮縣城與中心城市便利聯(lián)通的條件，著力提升產(chǎn)業(yè)培育設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、市政公用設(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施水平，提升縣城綜合承載能力。有重點(diǎn)地發(fā)展特色城鎮(zhèn)，提升產(chǎn)業(yè)專業(yè)化精細(xì)化發(fā)展水平，增強(qiáng)重點(diǎn)城鎮(zhèn)服務(wù)周邊農(nóng)村能力。深入扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)，繼續(xù)抓好農(nóng)村人居環(huán)境整治提升，加強(qiáng)普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生項(xiàng)目建設(shè)，持續(xù)改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，使之逐步具備基本現(xiàn)代化的風(fēng)貌。