習近平總書記指出：“在互聯網經濟時代，數據是新的生產要素，是基礎性資源和戰略性資源，也是重要生產力。”數據要素在數字時代下已與土地、勞動力、資本、技術等傳統要素并列，成為推動經濟增長的新引擎。數據要素價值的實現在于流動，數據要素跨境流動是釋放數據紅利、推動數字經濟創新發展、打造新發展格局戰略支點的重要支撐，是提升我國全球數據治理能力的重要路徑。

　　準確把握數據流動的基礎制約

　　制約數據要素跨境流動的主要因素包括權屬關系、權益分配、價值評估、隱私保護及國家安全等，而這些因素產生的根源恰恰也來自數據要素的基本特性和非競爭性、非排他性、低成本復制、外部性等技術－經濟特征。

　　數據產權確立、保護、交易和價值評估難題，導致數據分級分類困難，是數據跨境流動的基礎制約。雖然我國明確了要健全勞動、資本、土地、知識、技術、管理、數據等生產要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制，但數據要素的市場化配置面臨著諸多難題，有待解決。

　　首先，數據產權確立難題。從數據的特征看，數據具備非競用性和無限復制的特征，一份數據被生產出來，就有可能被其他主體無限復制、共享、加工。實際上，大部分數據搜集者在網絡上獲取數據時，都無法確定數據的真實源頭。數據一旦產生便能在極短的時間被大量主體所控制，因而數據溯源和確權的執行成本極高。從數據產權劃分的主體角度看，數據生產者和數據控制者哪一方應該獲得數據的所有權也存在爭議。

　　其次，數據產權保護難題。數據的非競用性和低成本復制性同時帶來產權保護的難題，即便產權清晰的數據，也無法避免被其他主體占用、盜用、濫用。數據的傳輸和存儲的便捷性一定程度上加劇了數據產權保護的困境。

　　再次，數據產權交易和價值評估難題。由于缺乏數據確權的方案及可行技術手段，交易主體無法清晰界定。產權保護體系的不完善使得數據產權交易沒有安全保障。而且在保護個人隱私、商業機密和滿足監管的目標下，很難低成本、高效率地實現數據所有權和使用權的分離并快速流通。因此，各國在實踐中也尚未形成體系成熟的數據交易市場。

　　系統研究制定全鏈條全領域數據治理體系

　　習近平總書記指出：“推動數字經濟健康發展，要堅持促進發展和監管規范兩手抓、兩手都要硬，在發展中規范、在規范中發展。”因此，要加快建立全方位、多層次、立體化監管體系，實現事前事中事后全鏈條全領域監管，堵塞監管漏洞，提高監管效能。

　　數據的自由流動與數字經貿發展水平高度相關，引發諸多正當的政策關切，如國家安全、本國數字市場利益保護、公共道德和個人隱私保護等。我國高度重視數據安全，但目前尚無完善的數據跨境流動的監管規則。雖然近年來相繼頒布了網絡安全法、數據安全法、個人信息保護法等，但仍存在界定不清晰和操作的不確定性等問題，數據流動方面經典的判例較為缺乏。

　　建設全鏈條全領域的數據治理體系，需要在數據分類分級的前提下，明確以公共數據開放共享與商業數據交易交換為核心的數據要素跨境流動路徑，確定兩類數據在跨境流動“事前”“事中”和“事后”三個環節的路徑設計。對于公共數據，如民生領域的港澳車北上、出入境健康碼、身份驗證等，以及科研領域的科技數據共享、跨境合作研發等，探索“事前”數據脫敏處理、“事中”安全可控流動、“事后”可溯源可融合的開放共享路徑；對于商業數據，如各種職業資格資質認定、信用等級認證、商事登記、金融債券通等，探索“事前”數據定價加密、“事中”有序交易流動、“事后”可賦能可監管的交易交換路徑。

　　建設全鏈條全領域的數據治理體系，需要在技術端和制度端給予數據流動強有力支撐。一方面，在技術端，強化數據要素跨境流動的技術平臺支撐，通過加密技術、脫敏技術、機器學習及區塊鏈技術的應用，促進大灣區數據存儲港、數據交易中心和數據監管平臺建設。另一方面，在制度端，構建數據要素的分級分類、定價交易、跨境共享等流動規則，以及涵蓋監管模式、監管機構、監管試點的多方治理的監管體系。

　　牢牢掌握數字經濟自主權，建立數據治理全球話語權

　　習近平總書記指出：“要牽住數字關鍵核心技術自主創新這個‘牛鼻子’，發揮我國社會主義制度優勢、新型舉國體制優勢、超大規模市場優勢，提高數字技術基礎研發能力，打好關鍵核心技術攻堅戰，盡快實現高水平自立自強，把發展數字經濟自主權牢牢掌握在自己手中。”

　　在數字經濟時代，數據已經成為社會經濟發展的關鍵要素，是世界各國競相爭奪的基礎性戰略資源。其中，跨境數據在支撐國際貿易活動、促進跨國科技合作、推動數據資源共享方面的作用越來越凸顯，加強數據跨境流動探索，已成為打造我國在全球數字經濟發展格局中優勢的關鍵。不論是出于深化開放還是促進發展、抑或是發揮數字經濟動能的考慮，數據自由流動都應成為我國發展數字經濟的基本立場和戰略目標。

　　當前，數據流動規則難以同時兼顧“跨境數據隱私保護”“跨境數據自由流動”和“跨境數據保護自主權”等多方面。數據要素跨境流動由于涉及不同國家或地區的政策協調，監管體系也存在薄弱環節，還面臨跨境執行的困難。我國應采取適宜的策略，用循序漸進、序貫決策方式，結合我國發展實際，制定數據跨境流動的短、中、長期分階段目標，其中短期目標主要是探索數據要素跨境流動的賦能機制；中期目標主要是完善數據要素跨境流動的規則體系；長期目標是提升數據要素跨境流動的國際話語權。同時要兼顧戰略目標和戰術目標。戰略目標是通過數據跨境流動和治理的開拓性研究，為我國參與全球數據治理奠定基礎；戰術目標是探索和發現數據要素跨境流動路徑，從硬性技術設施、軟性制度設施和業務場景應用構建數據要素跨境流動的渠道、路徑和保障機制。

　　探究如何在掌握數字經濟自主權基礎上優化跨境數據流動的路徑，需要考慮平衡跨境數據流動所引起的數據主權、數據保護和數據自由流動的利益沖突，在本地化存儲、嚴格保護、寬松保護、折衷保護和低保護五種模式中選取利益最大化的治理策略。對我國整體而言，受限于信息網絡技術發展和數據保護規則建立情況，宜采取“嚴格保護”模式，堅持數據分類分級管理，在保證安全的前提下促進數據自由流動，實現數據保護與數據流動的平衡。對于我國可以先行試點的地區如粵港澳大灣區而言，“一國兩制”下大灣區的特殊性，在內地政府掌握出境數據決策權前提下，可以給予港澳數據跨境自由流動的便利，通過構建和完善數據流動與安全規則體系，促進數據生產要素在大灣區自由流動，推動大灣區國際數據中心建設，再推廣至其他區域，然后在構造數據跨境流動序貫決策模型基礎上，綜合國內外經驗，提出適合跨境數據流動的可行性方案，為我國與周邊國家、RCEP國家、“一帶一路”沿線國家和世界各國開展數據跨境流動提供決策參考。

　　作者系廣東外語外貿大學粵港澳大灣區研究院院長、教授、博士生導師

　　本文系國家社科基金重大項目（21&ZD123）的階段性成果