日前召開的中央經濟工作會議明確提出，2022年，“要繼續實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策。積極的財政政策要提升效能，更加注重精準、可持續”。精準實施財政政策，要明確政策目標，服務于疫情防控和“六穩”“六保”，穩定經濟發展的基礎。要界定中央和地方財政的職能，形成政策合力，激發市場主體活力，寓產業升級和產業發展于“六保”之中，推動經濟高質量發展。同時要充分發揚財政民主，提高財政透明度，確保財政政策落實到位。

　　中央經濟工作會議提出，2022年經濟工作要“穩字當頭、穩中求進”，“要繼續實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策。積極的財政政策要提升效能，更加注重精準、可持續”。

　　堅持穩中求進工作總基調是習近平經濟思想的重要內容，是推動經濟持續健康發展的正確策略和方法。精準實施積極財政政策也要貫徹這一總基調，根據當前的社會經濟形勢做出科學安排。

　　中國的疫情防控和“六穩”“六保”不僅能托住中國經濟和社會發展的底線，也將對世界經濟復蘇做出巨大的貢獻。因此，財政政策的基本目標應服務于疫情防控和“六穩”“六保”，穩定社會經濟發展預期。在實施財政政策的過程中，要充分發揮中央和地方各級政府的積極性，寓產業升級和產業發展于“六保”之中，為經濟高質量發展奠定堅實的基礎。

　　發揮中央財政穩定經濟壓艙石作用

　　我國于上世紀九十年代為適應統一的社會主義市場經濟要求建立的分稅制財政體制，使得中央政府在提供全國性公共產品過程中具有較為充足的財力保障，這是我國體制優勢在財政領域的體現。強大的中央財政是穩定經濟的壓艙石。

　　首先，從疫情防控看，防控新冠肺炎疫情是一種全國性公共產品，要中央財政提供強有力的保障。鑒于目前新冠病毒的不斷變異，其在全國大范圍傳播的風險仍然沒有消除，因此，中央政府要部署全國范圍內的疫情防控，尤其對經濟不夠發達的地區，要發揮中央財政的托底作用。

　　其次，戰略布局層面，在深入實施區域重大戰略和區域協調發展戰略，促進東、中、西和東北地區協調發展，以及全面推進鄉村振興，提升新型城鎮化建設質量等事關國家協調發展的戰略上，中央財政也要發揮重要的支撐和積極的引導作用。

　　第三，由于基礎性研究和國家戰略科技力量具有全國性公共產品的屬性，中央財政要在制定實施基礎研究規劃、強化國家戰略科技力量，發揮國家實驗室作用，推進科研院所改革等方面提供必要的財力保障，為我國經濟的長遠發展積蓄力量、筑牢根基。

　　第四，從稅收立法權限看，我國稅收立法權限集中在中央層面，中央財政在完善減稅降費政策方面責無旁貸，要不斷完善稅收制度，強化對中小微企業、個體工商戶、制造業、風險化解等的支持力度。此外，在“六穩”方面，尤其是“穩就業、穩金融、穩外貿、穩外資”方面，稅收政策也大有可為。

　　第五，從政府債務管理權限看，我國政府債務限額審議批準權限集中在全國人民代表大會，中央政府可以通過控制政府債務的規模和發債的節奏對經濟進行調控。為穩定經濟大盤，2022年積極財政政策已經提前開始發力。近期財政部已向各地提前下達了2022年新增專項債務限額1.46萬億元，為穩定宏觀經濟大盤提供有力支撐。

　　此外，在推進基本養老保險全國統籌等方面，中央財政也要提供強有力的支持，為“穩預期”提供環境。中央政府要在做好中央本級財政工作的同時，通過完善轉移支付制度，提前向地方政府下達各類轉移支付，保證在全國范圍內財政政策能夠提前發力。

　　夯實地方財政穩定發展經濟基礎作用

　　中央經濟工作會議明確提出，“各地區各部門要擔負起穩定宏觀經濟的責任，各方面要積極推出有利于經濟穩定的政策，政策發力適當靠前”。

　　地方政府在穩定經濟方面要做到“守土有責”，要落實好“六保”，發揮基礎性作用。做好“六保”，也就從根本上實現了“六穩”。從“六保”的關系看，做好“六保”的核心是“保市場主體”。

　　各類市場主體基本都處于地方政府的管轄和服務范圍之內。因此，地方政府財政政策的實施重點是要構建良好的營商環境，用好各類“減稅降負”政策，主動為疫情之下艱難運行的中小微企業及個體工商戶積極減負。“減稅”主要是延續和優化已出臺政策，如完善增值稅制度、研發費用加計扣除、增值稅留抵、小微企業稅收優惠等。“降費”是重點規范、降低重點領域涉企收費，清理整頓各類不合理、不合法收費等，讓企業切實享受到政策紅利。只有各類市場主體得到發展和壯大，整個社會經濟發展的蛋糕才能越做越大，進而從根本上實現“保基本民生、保糧食能源安全、保產業鏈供應鏈穩定、保基層運轉”。

　　但是“保”絕不意味著地方政府在發展經濟方面就要消極維持，消極等待。地方財政的政策空間也絕不能僅僅止于“六保”。地方財政要寓產業升級和產業發展于“六保”之中，在“六保”的同時推動地方產業升級和產業發展。世界范圍內的事實表明，中小企業既是服務業的市場主體，同時也是科技創新的主體。我國經濟當前正處于向服務業和以消費為主導的增長模式轉變的階段，第三產業占GDP比重將繼續提升。在此過程中，地方政府要創新出臺財政和稅收政策，要進一步整合財政、金融、產業等各種政策或資金，設立紓困專項資金或“資金池”，通過貸款貼息、信用擔保、“股+債”、投資基金、風險緩釋基金等方式，加大對市場主體特別是中小微企業的幫扶力度。要通過財稅政策創新，加大對教育和職業培訓的投入強度和力度，形成政策合力，引導更多的中小企業進入與制造業升級配套需要的生產性服務業，激發涌現一大批“專精特新”企業，融入全國乃至全球產業鏈和供應鏈，實現第二和第三產業的協調發展，推動我國產業升級和經濟的高質量發展，為地方經濟注入持續發展的動力。

　　地方間競爭在加劇，從最初競爭資金，到后來的競爭項目，再到如今的競爭人才。人們會根據在不同區域所獲得的公共產品之間進行權衡，決定自己的居住地。在地方稅收管理權限有限的情況下，各地區之間的競爭事實上是公共服務水平和質量的競爭。因此，能否提供更多更好的公共服務，吸引更多的人才，帶來更多的資源，是地方財政和地方經濟能否實現可持續的決定因素。在完善公共服務方面，地方財政要重點在以下幾個方面發力：統籌推進經濟發展和民生保障，健全常住地提供基本公共服務制度；解決好高校畢業生等青年就業問題，健全靈活就業勞動用工和社會保障政策；推動新的生育政策落地見效，積極應對人口老齡化。

　　當然，從全國來說，各地區之間的競爭將推動資源更有效配置，推動經濟高質量發展。對于地方財政收支缺口較大，財力匱乏的地方政府來說，實施“六保”過程中會面臨財力不足的問題，中央政府要通過財政轉移支付給予必要的保障和支持。

　　厘清政府和市場邊界，激發市場活力

　　財政發揮“四兩撥千斤”的理論基礎是政府支出通過“乘數效應”，激活市場力量，通過消費、投資和出口“三駕馬車”的增長，推動經濟實現內生性增長。因此，積極財政政策發揮作用的一個基本前提是，厘清政府和市場邊界，讓市場在資源配置中起決定性作用，不斷激發市場主體活力。

　　在適合政府購買服務的領域，要做好購買服務的預算，為中小企業和小微企業以及民辦非企業單位（組織）留出一定的份額，從而培育更多的社會組織和企業參與到公共服務的供給中，擴大公共服務的供給數量和水平。

　　各級政府要創新改革開放政策激活發展動力。要抓好要素市場化配置綜合改革試點，全面實行股票發行注冊制，完成國企改革三年行動任務，穩步推進電網、鐵路等自然壟斷行業改革。擴大高水平對外開放，推動制度型開放，落實好外資企業國民待遇，吸引更多跨國公司投資，推動重大外資項目加快落地。推動共建“一帶一路”高質量發展。

　　適度超前開展基礎設施投資。各級政府要推動5G基站建設、特高壓、城際高速鐵路和城市軌道交通、新能源汽車充電樁、大數據中心、人工智能、工業互聯網等新基礎設施領域投資，深化供給側結構性改革，重在暢通國內大循環，重在突破供給約束堵點，重在打通生產、分配、流通、消費各環節。在這個過程中，要更多采用政府和社會資本合作模式（PPP），鼓勵私營企業、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎設施的建設，借助市場力量的敏銳性提高投資回報率。

　　“適度”也提醒各級政府，在實施積極財政政策的同時，要注重防范財政風險。各級政府還需要根據當地市場需求和區域發展實際情況，科學論證、有序推進，不能采用“大水漫灌”做法，要根據財力和債務情況循序漸進，減少地方債務風險。要注意通過完善制度防范新的任職周期帶來的債務擴張和債務風險。

　　提高財政透明度，確保政策落實到位

　　中央經濟會議強調，“要保證財政支出強度，加快支出進度”。在此背景下，尤其要重視發揚財政民主和提高財政透明度，加強財政監督，避免財政資金的浪費和投向出現大的偏差。發揚財政民主，就是要增加人們在財政收入和財政支出過程的參與度，提高財政透明度，保障財政這塊蛋糕“切得準確”“分得公平”，使財稅政策的效果精準傳遞到每一個人和組織之中，從而不斷提升社會公眾的公平感與獲得感。

　　從我國財政民主的發展歷程來看，自黨的十八大以來，隨著新的《預算法》的實施，我國在預算公開方面邁出了較大的步伐，大眾對財政收支的知情權得到了一定程度的保障。2020年10月1日起，依據新的《預算法》制定的《中華人民共和國預算法實施條例》（以下簡稱《條例》）開始實施。《條例》第六條對我國各級政府一般性轉移支付、專項轉移支付、政府債務、機關運行經費、政府采購、財政專戶資金等情況向社會公開的時間和范圍都做了明確的規定。同時規定部門預算、決算應當公開基本支出和項目支出。部門預算、決算支出按其功能分類應當公開到項；按其經濟性質分類，基本支出應當公開到款。但是，從預算的人民性上考慮，預算公開在基層政府，尤其是縣和鄉鎮級政府，以及基層預算單位，應該公布更為細致的預算科目，部門預算、決算支出按其功能分類應當公開到目；按其經濟性質分類，基本支出應當公開到項。充分保障大眾對預算及其執行結果的知情權。也只有這樣，才能從實質上保障大眾在財政收支中的參與權。在貼近大眾的基層政府以及基層預算單位的財政收支活動中，要倡導和實踐參與式預算。

　　我國財政監督主要體現在對財政支出的監督。未來，我國還要從財政收入端加強監督，要逐步制定稅式支出預算。稅式支出是指因實施稅收優惠政策放棄的財政收入，包括稅收寬免、減征、稅收抵扣、加速折舊、延期繳納以及優惠稅率等，也可以被看成一種特別的隱形支出。與發達國家相比，我國稅式支出管理實踐總體仍處于起步階段。在財政收入進入低增長以及倡導共同富裕的背景下，加強稅式支出管理迫在眉睫。可在已試點地區之外，逐步推廣稅式支出管理改革，在已有的以統計和簡要分析為主的管理實踐基礎上，增加對于稅收優惠政策的定期評估，從而提高支出績效、取消一些不合適的稅收優惠政策。（首都經濟貿易大學財政稅務學院教授）

　　（責任編輯：鄧浩）