“先行一步”是中央賦予經濟特區的重大使命。40年來，廣東的經濟特區改革破局先行一步，追趕發展先行一步，創新引領先行一步，沒有辜負中央的期望。特區是如何做到先行一步？關鍵在于特區善于利用優勢、不斷拓展優勢，牢牢掌握發展的主動權。

　　先行優勢不斷動態轉換

　　曾經有一種看法廣為流行——特區之所以發展快，靠的是中央給予的優惠政策，給誰優惠政策誰都會發展快。實際上，這一看法極其片面。通過優惠政策來形成政策洼地，從而吸引要素集聚，這是全世界經濟特區得以成立的內在機理。我國在創辦特區伊始，也遵循這一規律，給予特區一些特殊政策，這是經濟特區最初的先行優勢。但是，特區并沒有因此患上政策依賴癥，而是著力發揮主觀能動性，“苦練內功”，不斷打破路徑依賴，實現優勢轉換，這是特區持續先行的真正“秘訣”。

　　主動作為，讓特殊政策“真特殊”。我國經濟特區是在特殊時代背景下設立的，特區政策優勢得以發揮，并不是順理成章之事，而是特區克服種種困難、“殺出一條血路”的結果。一方面，面對外部疑慮不消極應對。1979年，中央50號文給予廣東試辦經濟特區等優惠政策，但當時西方“鐵幕”剛剛拉開，外商基本持觀望態度，不敢貿然投資。對此，廣東通過各種渠道和形式去做華僑和港澳同胞的工作；制定《廣東省經濟特區條例》，穩定外商預期；改善基礎設施等投資環境，從而吸引大批外商開始投資內地。另一方面，面對內部壓力不退縮。特區在創辦之初是個新鮮事物，不可避免存在各種看法，包括當時有些部門存在“怕”的思想，不敢放權。對此，廣東積極爭取政策，主動要求“真特殊、真靈活、真先走”，推動各地各部門打破舊的框框，從而讓紙上的政策變為現實實踐。

　　積極改革，將政策優勢轉化為體制優勢。廣東的特區建設者一開始就認識到，特區的持續活力不能總是依賴中央的政策“關照”（如項目引進權限、信貸支持等），而是要靠自身的改革，從率先形成體制機制優勢上獲得發展的先機。為此，特區毅然將中央給予的政策空間轉化為改革的空間，率先在改革上破冰前行。如深圳經濟特區率先在人事干部制度上推行經理（廠長）負責制和采用招聘合同制；在土地制度上實行有償轉讓制度；在基建管理體制上打破政府包辦、行政分配的辦法，實行評比招標；在財政制度上改革統收統支制度，擴大企業財權；在商業流通體制上打破地區、行業界限；在勞動用工和工資制度上打破“鐵飯碗”，推行勞動合同制和浮動工資制，等等。由此，特區率先形成市場取向的新體制、新辦法，獲得比其他地區更強的市場活力。

　　率先轉型，將體制優勢轉化為創新發展優勢。20世紀90年代，我國改革開放進入普遍推進階段，特區所擁有的政策和體制優勢逐步淡化。一時之間，出現“特區還特不特，怎么特”等種種議論。對此，廣東的特區建設者沉著冷靜，認為特區面臨的問題不是政策“特”不“特”的問題，而是率先遇到傳統發展方式難以為繼的問題。為此，特區率先進行發展方式的轉型升級。如在深圳，1998年亞洲金融危機對“三來一補”企業產生很大沖擊，大量企業從深圳轉移退出。對此，深圳乘機在土地、資金和稅收等方面提供大量政策優惠來扶持創新型企業成長，并在全國率先建立孵化器等創新創業平臺，使得一批高科技企業萌芽發展。2008年全球金融危機爆發后，包括深圳經濟特區在內的廣東各特區更是將金融危機看作“傳統發展模式之危，科學發展模式之機”，大力調整產業結構，提升自主創新能力。如今，強大創新能力成為特區的新形象。

　　引領前沿，將創新發展優勢轉化為牽引地區產業鏈創新鏈協同發展的生態體系優勢。黨的十八大以來，特區尤其是深圳經濟特區，著力踐行新發展理念，推動高質量發展，產生出強大的創新外溢效應，有力整合起珠三角周邊地區的產業鏈供應鏈創新鏈，孕育出具有世界競爭力的創新生態體系。這是特區以“雙區”建設為引領、繼續當好新時代改革開放排頭兵的強大優勢所在。

　　優勢轉換背后是戰略定力

　　特區在先行一步的過程中，有議論、有質疑、有陣痛，還有誘惑，但特區始終在發展什么、改革什么等根本性問題上保持清醒頭腦，確保改革發展在正確的航道上前行。

　　堅持市場經濟的改革方向不動搖——科學判斷改革走向，抓住經濟發展的牛鼻子來推進改革，不走老路、邪路。特區擔負的改革使命，是以建立健全社會主義市場經濟體制為主攻方向，通過經濟體制改革來牽引其他各方面的改革，而不是相反。正是把握住這點，特區經受住了改革困惑的考驗。比如，改革開放初期，特區面臨姓“社”姓“資”的困擾，出現“飛地論”“租借論”“走私通道論”等非議，以及“緩改革”“舍發展”等論調。面對壓力，廣東提出，要把調整與改革緊密結合起來，做到改革不停頓。同時，廣東始終明確，特區是經濟特區，不是政治特區，改革要堅持正確方向。21世紀初，由于粗放型發展帶來新的發展難題，出現所謂的“改革停滯論”“經濟改革結束論”。面對新的議論，廣東的特區建設者保持清醒頭腦，強調發展中的問題要用發展的辦法而不是別的辦法來解決，要把改革方向統一到一心一意謀發展上。事實證明，正是因為特區沒有在改革的方向性問題上出現偏差，才有如今創新發展引領全國的局面。

　　堅持發展實體經濟不動搖——抓準產業主攻方向，不為短期利益所惑，護航制造業發展。縱觀特區發展歷程，特區建設要取得顯著成效，關鍵是要在制造業上持續著力，一旦偏離這一主攻方向，就容易遭受挫折。但發展制造業是個賺“慢錢”的過程，因而，能否經受得住其他行業的“快錢”誘惑，一直考驗著特區。比如，深圳經濟特區一開始就確立工業為主的方針，但一段時期商業貿易等領域的效益更快、更明顯，使得20世紀80年代初，深圳部分領導把更多精力放在商業上，搞“萬商云集”，工業發展有所放緩，對此，中央和省及時提醒深圳要端正辦特區方針，堅持以工業為主。20世紀80年代中期，深圳又出現房地產項目過多的情況，導致外界認為深圳抓工業是表面文章，一時特區又陷入發展低谷。對此，深圳拿出“壯士斷腕”的氣概，大力調整經濟結構，一方面壓縮過熱的基建項目，一方面扶持發展工業，重點發展“輕小精新”工業，不辦重型、陳舊的工業，從而走上發展先進工業體系之路。實踐表明，特區要贏得持續發展的活力，就必須馴服房地產等領域的過度逐利資本，把資源要素導向實體經濟和創新領域。

　　堅持開放型自主發展不動搖——對外開放、對內開放兩手抓，把發展的基石放在本土企業上，避免依附鎖定。從產業分工的角色演變看，特區特別是深圳經濟特區在改革開放初期是“三來一補”的“車間”，20世紀90年代中期以后從純粹的“前店后廠”的“廠”變成既是“廠”又是“店”，21世紀以后，逐步成為創新發展的引領者。特區之所以能夠實現這樣的“鏈式”升級，關鍵在于在著力對外開放的同時，自覺意識到必須同時發展壯大本土企業特別是民營經濟，這樣才能掌控產業發展的自主權，不陷入依附式發展而難以升級的陷阱（有的國家和地區對外開放后，本地企業幾乎完全納入跨國公司分工體系，充當原材料來源地和加工車間，形成中心—外圍的依附關系，被低端鎖定難以升級）。實際上，特區創辦初期，也有觀點認為，特區只是引進外資，不宜引進國內企業。針對這種看法，1981年深圳市委明確確立外引與內聯相結合的方針，并爭取電子工業部支持，共同在深圳建立電子產業基地，從而奠定今天深圳電子信息產業發展的基礎。在整個20世紀80年代，廣東三個經濟特區同國內27個省市、27個部委合辦內聯企業5200多家。事實證明，正是本土企業的壯大，讓特區走在新興產業發展的前面。

　　離不開干事創業的政治生態

　　正確的路線確定之后，干部就是決定因素。在廣東經濟特區先行一步的歷史畫卷中，廣大干部“熱氣騰騰”的干事創業景象蔚為壯觀。這一壯觀景象折射的，是中央、省市領導、廣大干部，共同護航特區前行的生動局面，這也是經濟特區得以先行一步的重要保障。

　　中央有力支持。上下同欲者勝。特區的籌劃、興辦是在中央直接指導和統籌下開展的，只有有了中央的發動、“護航”，特區這艘“航船”才能順利前行。如改革開放初期，當特區陷入種種爭議的時候，鄧小平同志鮮明指出，“你們認為好，就堅持下去”（1982年），特區的指導思想是放而不是收（1984年），從而讓特區經受住了各種風浪的沖擊。20世紀90年代，當特區面臨“還能不能辦下去”的議論時，江澤民同志明確指出，中央支持特區發展的方針不變，特區要“增創新優勢，更上一層樓”。進入21世紀，當特區面臨發展方式轉型的考驗時，胡錦濤同志要求經濟特區加快發展、率先發展、協調發展。黨的十八大后，習近平同志當選總書記后考察調研的第一站就選擇深圳，在這里向世界宣示中國改革不停頓、開放不止步；此后，總書記又多次考察調研特區并就特區建設作出重要指示批示，為新時代特區先行一步注入強大動力，明晰前進方向。

　　領導干部這個“關鍵少數”既擁有使命感、又具有高超政治藝術，能夠做到放得開、改得穩、搞得活、干得快、管得住。特區改革開放事業之所以能克服各種艱難險阻，奮勇前進，離不開一大批有信念、有魄力、有勇氣的“改革群星”。這些改革群星作為省市領導干部，擁有一心為民的初心，“做事”不“做官”；敢于開拓，勇擔責任。同時，他們敢干不是任憑主觀意志的“蠻干”，而是堅持按客觀規律辦事，善于把宏觀調控與微觀搞活有機結合起來。比如，所謂的“變通”，是廣東、特區推進改革開放的一個重要方法，也是容易引起誤解的一個做法（曾有人把廣東的這一做法批為機會主義）。對此，廣東明確提出，“變通不變相”，既要根據實際情況變通處理，又要做到合法、合情、合理。又如，改革開放之初，廣東提出“對下更加放權”，但為了防止“一統就死，一放就亂”的現象發生，廣東強調要按照放得開、管得住的原則，放管結合，實行逐步放權。

　　做到保護干部、激勵干部、嚴管干部的有機統一，培育敢于干事的改革者。在保護干部方面，廣東、特區注重區別對待，慎重處理干部，對于確實違法的，嚴肅處理，但對因經驗不足和其他原因而造成的工作失誤，與違法犯罪區別開來。比如，1982年，由于走私販私等問題嚴重，中央認為廣東要對干部進行嚴肅整頓。對此，廣東一方面抓大案要案，補齊制度，另一方面有所區別，不搞擴大化，沒有出現過火整治的情況，使廣大干部放下了思想包袱，輕裝上陣。在嚴管干部方面，改革開放初廣東就明確指出，“廣東三個經濟特區，不是政治特區，經濟上要特別靈活，政治上要特別嚴格”“思想先行，管要跟上”。如深圳建市開始，就嚴肅查處一些干部以權謀房，依法查處貪污受賄、走私販私等案件。在激勵干部方面，特區大膽提拔年輕干部，對改革有功者給予獎勵等，從而有力激發起干部干事創業的精氣神。

　　（作者為廣東省社科院副研究員）

　　注：本文為廣東省哲學社會科學“十三五”規劃專項課題“中國共產黨對國家制度和治理體系的實踐探索和經驗研究”【批準號GD20ZD01】階段性成果。