于琛

　　國務(wù)院辦公廳日前發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作的意見》。《意見》提出，要準(zhǔn)確規(guī)定行政裁量權(quán)基準(zhǔn)內(nèi)容，依法合理細(xì)化具體情節(jié)、量化罰款幅度，堅決避免亂罰款，嚴(yán)格禁止以罰款進(jìn)行創(chuàng)收，嚴(yán)格禁止以罰款數(shù)額進(jìn)行排名或者作為績效考核的指標(biāo)。《意見》首次從國家層面對建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度作出全面、系統(tǒng)的規(guī)定，將對提升行政執(zhí)法質(zhì)量起到重要作用。

　　一直以來，以罰代管、逐利執(zhí)法、過度處罰等問題飽受社會詬病，這在很大程度上源于行政機(jī)關(guān)“執(zhí)法彈性”缺乏明確尺度。在實踐中，行政機(jī)關(guān)結(jié)合本地區(qū)本部門行政管理實際，按照裁量涉及的不同事實和情節(jié)，對法律、法規(guī)、規(guī)章中的原則性規(guī)定或者具有一定彈性的執(zhí)法權(quán)限、裁量幅度等進(jìn)行一定程度的自由裁量本來無可厚非，但在執(zhí)行中往往出現(xiàn)這樣或那樣的偏差，行政執(zhí)法該嚴(yán)不嚴(yán)、該寬不寬、畸輕畸重、類案不同罰等現(xiàn)象時有發(fā)生。同一事項多部門、多單位制定裁量基準(zhǔn)，“多龍治水”“多頭監(jiān)管”令執(zhí)法人員在適用時無所適從；一些執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中不對個案的特殊情況進(jìn)行細(xì)致考量，不堅持法制統(tǒng)一性原則，過于機(jī)械化、形式化地適用行政裁量基準(zhǔn)，致使一些個案的處理難以滿足實質(zhì)正義要求。

　　因此，對“執(zhí)法彈性”進(jìn)行規(guī)范，細(xì)化量化行政裁量權(quán)，是對法制統(tǒng)一、程序公正、公平合理、高效便民等原則的具體化，能夠確保行政機(jī)關(guān)在具體行政執(zhí)法過程中有細(xì)化量化的執(zhí)法尺度，行政裁量權(quán)邊界明晰了，行政處罰、行政許可、行政征收征用、行政確認(rèn)、行政給付、行政強(qiáng)制、行政檢查等行為才能得到有效規(guī)范，行政執(zhí)法質(zhì)量和效能才能大幅提升，社會公平正義才能得到更好的維護(hù)。

　　進(jìn)一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理，是讓“執(zhí)法彈性”有章可循的必然要求。《意見》準(zhǔn)確界定了裁量權(quán)基準(zhǔn)制定的行為邊界。劃清裁量權(quán)基準(zhǔn)的制定與法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件的制定在規(guī)制事項、制定權(quán)限和程序上的區(qū)別，不可越權(quán)而為。對行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的規(guī)制事項、制定權(quán)限和制定程序進(jìn)行了體系化而又具體性的頂層設(shè)計，形成了與法律文件邊界清晰而又分工協(xié)作的生成機(jī)制。此舉將有助于防止行政裁量權(quán)濫用，確保執(zhí)法機(jī)關(guān)在行政處罰、行政許可、行政確認(rèn)、行政征收征用、行政給付、行政強(qiáng)制、行政檢查時的行為得到有效規(guī)范，推動提升行政執(zhí)法的質(zhì)量和效能。

　　對于行政處罰中存在的以罰代管、逐利執(zhí)法、過度處罰等熱點問題，《意見》予以了明確回應(yīng)。為了防止以罰代管，《意見》要求行政機(jī)關(guān)要根據(jù)違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度細(xì)化、量化行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)；為了防止逐利執(zhí)法，嚴(yán)格禁止以罰款額度進(jìn)行創(chuàng)收、排名或者作為績效考核的指標(biāo)；針對過度處罰問題，明確要堅持過罰相當(dāng)、寬嚴(yán)相濟(jì)，避免畸輕畸重、顯失公平。

　　在法制統(tǒng)一、程序公正、公平合理、高效便民原則下規(guī)范“執(zhí)法彈性”，防止機(jī)械、隨意地適用裁量基準(zhǔn)、影響個案實現(xiàn)正義，讓行政裁量權(quán)邊界清晰，不可越權(quán)而為，還需要加大監(jiān)督力度。行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度能否落地見效，不只是各級執(zhí)法機(jī)關(guān)的事情，還要讓公眾充分知曉、積極參與到對行政執(zhí)法活動的監(jiān)督和評議中來。同時，通過行政執(zhí)法檢查、行政執(zhí)法評議考核、行政執(zhí)法投訴舉報處理等方式，加強(qiáng)對行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查。

　　相信隨著《意見》的落地實施、執(zhí)法程序的完善、執(zhí)法監(jiān)督的強(qiáng)化，“執(zhí)法彈性”的隨意性將會大為減少，各級行政執(zhí)法機(jī)關(guān)公正文明執(zhí)法的水平將得以提升，各類市場主體和公眾的合法權(quán)益將得到更好保護(hù)，社會公平正義將得以更好維護(hù)。