作者：蔡之兵（中央黨校〔國家行政學院〕習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員、經濟學教研部副教授）

　　《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《建議》）提出，要形成主體功能明顯、優勢互補、高質量發展的國土空間開發保護新格局。黨的十八大以來，我國國土空間開發保護制度初步建立、高質量區域經濟布局逐漸形成，構建國土空間保護新格局取得顯著成績，但也面臨一些必須著力解決的突出問題，如耕地減少、資源開發強度大、空間布局和結構不合理等。加快推動國土空間開發保護新格局的形成，需要著力提高國土開發的質量、增強國土保護內生動力、確保國土開發與保護相互支撐。

　　提高國土開發質量

　　過去幾十年，國土空間的開發有力支撐了我國經濟快速發展和社會進步。隨著人均GDP超過1萬美元，我國進入新的發展階段并確立了高質量發展目標，這就要求進一步提高國土開發的質量。

　　提高國土開發的質量，推進國土修復是前提。一方面，尊重自然、順應自然、保護自然，遵循自然生態系統發展規律，充分發揮大自然的自我修復能力。另一方面，堅持科學治理，圍繞增強國土空間承載能力，系統梳理區域生態問題隱患，分區分類施策，不斷加大重點區域生態修復力度，合理運用相關措施，推進國土整治和修復。

　　提高國土開發的質量，轉變發展方式是保障。必須堅持人口資源環境相均衡的發展思路，加快構建綠色低碳發展方式。一方面，將綠色發展理念貫穿三大產業，加快農業綠色發展、推進工業綠色升級、提高服務業綠色發展水平、發展壯大綠色環保產業和構建綠色供應鏈；另一方面，以資源環境承載能力為基礎，推動綠色發展對城鄉經濟體系的全面覆蓋，鼓勵各地根據自身自然稟賦、發展現狀、功能定位等實際情況，科學制定發展戰略，增強城鄉空間承載能力。

　　提高國土開發的質量，必須提升城市化地區的發展效率。城鎮是承載經濟發展職能的主要空間類型，應把支持經濟發展和集聚人口的政策進一步向城市化地區聚焦，穩步推動京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展、成渝地區雙城經濟圈建設以及黃河流域生態保護與高質量發展等重大區域戰略，實現區域一體化和高質量發展目標，提升城市群發展的協同性。

　　增強國土保護內生動力

　　《建議》提出要逐步形成城市化地區、農產品主產區、生態功能區三大空間格局。后兩者的功能定位決定了他們的發展模式和發展收益必然與城市化地區存在較大差異，需要通過科學合理的引導和激勵機制激發這類地區保護國土空間的積極性。

　　從發展模式看，應對不同區域實施差異化的考核方式。區域發展考核制度是影響地方政府行為決策的重要因素。隨著主體功能區框架的建立，不同主體功能區理應接受不同導向、不同內容、不同要求的考核。就城市化地區、農產品主產區、生態功能區三大空間格局而言，應根據三大空間格局不同的功能定位、發展目標、自然稟賦，盡快構建新的發展考核制度體系，探索綠色GDP、生態系統生產總值（GEP）等新的考核指標，確立對同類型地區進行比較的考核機制。

　　從發展收益看，應積極探索生態產品價值實現機制。除了考核制度外，影響區域發展行為的關鍵因素是發展利益。相比于城市化地區，承擔非經濟功能的地區尤其是生態功能區往往面臨正外部性難以得到合理補償的困境，未來需通過生態產品價值實現機制來提高其發展收益。盡快建立全國統一的生態產品價值核算和評價體系，規范化生態產品價值核算過程，為此類地區獲得合理的生態補償提供科學依據。鼓勵與引導生態功能區與農產品主產區依托自身稟賦，采取市場化發展思路、多樣化發展模式和產業化發展路徑，拓展生態與農業產品的產業鏈和價值鏈，提高生態與農業產品的附加值，不斷提高自身發展收益。

　　確保國土開發與國土保護相互支撐

　　保護是為了實現更高水平的開發、開發是為了實現更有能力的保護，構建國土空間開發保護新格局，必須立足整體系統思維，確保國土開發與國土保護相互關聯、相互促進、相互支撐。

　　強化國土空間規劃的引領性。國土空間規劃在國土空間治理和可持續發展中起著基礎性、戰略性的引領作用，是明確不同區域發展定位和功能屬性的根本工具。黨的十八大以來，為有效破解不同發展規劃相互“打架”現象，黨中央已明確要求建立“多規合一”的國土空間規劃體系。針對促進開發國土與保護國土相互支撐的要求，“多規合一”的國土空間規劃體系在理念上應堅持全國一盤棋的整體架構，在導向上應充分體現不同區域的不同利益訴求，在思路上應落實全域全要素管控制度。

　　強化國土用途管制的約束性。通過國土空間用途管制制度，可以保證不同類型國土空間能夠按照功能定位制定發展戰略。一方面，健全“指標+空間+清單”的用途管制制度，強化“三區”空間管理，建立生態保護紅線、基本農田保護紅線、城鎮開發邊界等控制線管制制度，明確各類空間的責任主體、管控措施等；另一方面，充分利用衛星遙感、人工智能、大數據等先進技術，加快建成陸海統籌、天地一體、上下協同、信息共享的生態環境監測網絡，提升對國土空間的實時和長期監測能力。

　　強化利益補償政策的融合性。實現開發型區域與保護型區域的融合發展，必須加快構建區際利益補償機制。一方面，完善縱向生態保護補償制度，中央和省級財政參照生態產品價值核算結果、生態保護紅線面積等因素，完善重點生態功能區轉移支付資金分配機制，提高保護型區域的收益水平。另一方面，建立橫向生態保護補償機制，鼓勵生態產品供給地和受益地按照自愿協商原則，綜合考慮生態產品價值核算結果、生態產品實物量及質量等因素，開展橫向生態保護補償。探索非貨幣補償型的異地開發合作模式，鼓勵生態產品供給地和受益地共建產業園區。