作者：高凌云（中國社會科學(xué)院習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員、中國社會科學(xué)院世界經(jīng)濟與政治研究所研究員）

　　截至11月25日，美國聯(lián)邦政府債務(wù)規(guī)模已達(dá)到驚人的31.37萬億美元，離其去年底調(diào)高后的31.4萬億美元法定債務(wù)上限僅“半步之遙”。有分析認(rèn)為美國債務(wù)上限空間即將于2023年年初耗盡，這也意味著聯(lián)邦政府面臨再次“關(guān)門”風(fēng)險。隨著這一“最后期限”的日益臨近，以及中期選舉后共和黨重掌眾議院，美國債務(wù)上限問題將不可避免地卷入黨派政治，成為博弈焦點。

　　債務(wù)上限“形同虛設(shè)”

　　隨著美國新冠肺炎疫情紓困法案、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)法案等措施的接連出臺，美國財政部為籌集資金，發(fā)債規(guī)模越來越大；而為應(yīng)對持續(xù)升高的通脹壓力，美聯(lián)儲今年以來多次激進(jìn)加息，更使美國聯(lián)邦政府債務(wù)變得越來越高。

　　與之對應(yīng)，在2022財政年度，美國聯(lián)邦政府債務(wù)凈利息達(dá)4750億美元，同比上升34.9%，超過政府用于退伍軍人福利和交通的開支總和。美國國會預(yù)算局、國際信用評級機構(gòu)穆迪等甚至預(yù)測，美國聯(lián)邦政府債務(wù)利息最早于2025年，最晚到2029年就會超過美國的整體國防預(yù)算。

　　在三權(quán)分立的制度體系下，美國聯(lián)邦政府的預(yù)算收支受到國會的制約和監(jiān)督。美國債務(wù)上限就是美國聯(lián)邦政府根據(jù)國會授權(quán)為履行現(xiàn)有法定義務(wù)而能夠舉借的最高債務(wù)總額，這些法定義務(wù)包括支付社會保障、醫(yī)療福利、軍餉、國債利息、退稅以及其他開支。這一制度由美國國會在1917年首次設(shè)立，并以法律形式確定下來。原則上，債務(wù)上限發(fā)揮著控制政府負(fù)債規(guī)模的硬性約束作用。觸及債務(wù)上限這條“紅線”，意味著美國財政部借款授權(quán)用盡。

　　但是，美國債務(wù)上限制度并未真正實現(xiàn)強化財政紀(jì)律、控制聯(lián)邦政府債務(wù)增長的初衷。自有記錄的1940年以來，隨著美國聯(lián)邦政府債務(wù)規(guī)模屢屢逼近甚至達(dá)到債務(wù)上限，這一“紅線”已經(jīng)被修改了104次，平均每9個月一次。其中，大部分是上調(diào)，以滿足政府所作出的支出承諾。而且，上調(diào)額度還越來越大。上世紀(jì)最后十年，美國債務(wù)上限上調(diào)了約3.2萬億美元，本世紀(jì)頭十年已大幅上調(diào)了約7.8萬億美元。今天的債務(wù)上限已是2000年的4.9倍。本世紀(jì)以來美國債務(wù)上限平均增速約為7.5%，是同期美國國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）平均增速的3.5倍。

　　美國目前的債務(wù)水平值得高度警惕。早在2021年，美國聯(lián)邦政府債務(wù)占其GDP的比重就高達(dá)127%；同期，美國聯(lián)邦財政赤字占其GDP的比重高達(dá)12.4%。這兩個數(shù)據(jù)均已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過1991年《馬斯特里赫特條約》設(shè)定的兩條關(guān)于債務(wù)的警戒線，即當(dāng)年的財政赤字不能超過GDP的3%，累計債務(wù)不能超過GDP的60%。如果投資者購買美債的意愿因此降低，將引發(fā)收益率超預(yù)期上行，進(jìn)一步降低美國債務(wù)的可持續(xù)性。

　　　債務(wù)上限制度日益淪為“政治工具”

　　近年來，債務(wù)上限由經(jīng)濟議題逐漸淪為兩黨斗爭的政治工具。幾乎每隔幾年，兩黨都要上演一出吸引全球關(guān)注的“政治秀”。個別政客為撈取政治資本，甚至不惜代價將美國推向債務(wù)違約的“懸崖邊緣”。表面上，似乎美國聯(lián)邦政府財政非常理性，上調(diào)債務(wù)上限都是迫不得已，而且每次上調(diào)之前，國會都會經(jīng)過審慎考慮和激烈辯論。然而，實際上是民主黨和共和黨都不想單獨背負(fù)增加政府債務(wù)的政治壓力。

　　從美國民主、共和兩黨在債務(wù)上限問題上“討價還價”的內(nèi)容上看，債務(wù)上限額度本身并不是分歧的核心。問題的關(guān)鍵在于，兩黨都爭相將債務(wù)上限的提高、提高的幅度和方式與各自黨派的政治主張相掛鉤。兩黨圍繞債務(wù)上限問題日益激烈的政治博弈，也從側(cè)面暴露出兩黨對實現(xiàn)預(yù)算平衡甚至盈余其實并不在意。

　　造成美國債務(wù)問題的深層原因是其制度弊端。美式選舉政治制度下，為了爭取選票，政治人物都不得不迎合選民的高福利需求。過去幾十年，美國政府多次選擇減稅和推動政府支出計劃，并不是考慮美國未來，而是寅吃卯糧，導(dǎo)致美債“像滾雪球一般”毫無停止增長的趨勢。

　　解決美債問題應(yīng)“標(biāo)本兼治”

　　回顧美國債務(wù)上限修改史，也不乏因兩黨政治博弈激烈，債務(wù)上限遲遲無法提高的情況。

　　首先，債務(wù)上限遲遲無法提高可能惡化美國財政狀況。若債務(wù)上限不能提高，美國政府財力將受到約束，可能無法償付部分到期國債；在美聯(lián)儲激進(jìn)加息的背景下，增加的債務(wù)利息將擠占國會在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、應(yīng)對氣候變化等方面撥款的空間，進(jìn)一步加劇財政問題，甚至導(dǎo)致政府關(guān)門。

　　其次，可能威脅美國經(jīng)濟未來。不斷上升的高額債務(wù)，不僅使與美國民生密切相關(guān)的社會保障和聯(lián)邦醫(yī)療保險等生存困難，還會增加私營部門的借貸成本，導(dǎo)致企業(yè)投資減少，拖累長期經(jīng)濟增長。

　　再次，可能引發(fā)國際金融危機。鑒于美國經(jīng)濟巨大的全球影響力，近年來美國快速提升的高額債務(wù)引發(fā)了國際社會的廣泛質(zhì)疑，海外投資者對美國政府償債能力的信心下降。如果美債真正違約，無疑將引發(fā)全球資本市場劇烈波動，對世界經(jīng)濟復(fù)蘇和全球金融市場穩(wěn)定造成重大威脅，外溢效應(yīng)不能低估。

　　解決債務(wù)問題，“治本”需要兼顧開源和節(jié)流。一方面，是增加稅收，如在稅率不變的情況下，擴大稅基等；另一方面，就是減少財政開支，如不必要的軍事支出以及一些名不符實的法案，如《通脹削減法案》等。

　　美國政府債務(wù)觸及上限聽起來像是老生常談，處理起來則像是例行公事。從歷史來看，美國債務(wù)上限問題到最后一般會以三種只能“治標(biāo)”的臨時性方式解決，分別是采用非常措施、暫停債務(wù)上限或提高債務(wù)上限。“治標(biāo)”的方法，以往每一任總統(tǒng)都用過，而“治本”的方法，至少是在“節(jié)流”上，每一屆政府都不曾采用。如果美國只考慮自身的發(fā)展和黨派的利益，而不為確保聯(lián)邦債務(wù)可持續(xù)性確立一個可信的路徑，遲早會債務(wù)違約，信用破產(chǎn)。